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当前是打破垄断深化改革的合适时机

最近，关于垄断行业的报道不断见诸媒体，要求打破垄断的议论也越来越多。从北京移动令人失望的“降价”举动引起的公众非议，到出租车价格上涨令消费者和的士司机联声叫苦而垄断性的出租汽车公司却寸利不让带来的广泛质疑，再到最新公布的各行业收入榜中垄断行业的独占鳌头，令民众不满的是，这些垄断行业或是企业的高收入，并非因为他们付出了多大的努力，做出了多优秀的业绩，而完全是由于其垄断地位。在各行各业都在竞争日趋激烈残酷的市场经济中拼搏之时，垄断行业的丰厚利益和旱涝保收显得特别引人注目，于是，打破垄断的呼声不绝于耳。

不过，垄断并非群情激愤就能轻易被打破的，况且有些垄断确有其合理的一面，并非都是坏事。那么，究竟应如何看待处于市场经济转轨中的垄断？其中哪些需要打破？又当何时打破、如何打破呢？

垄断的类型

一般而言，经济学中所说的垄断有自然垄断和行政垄断两类。所谓自然垄断，是指由该行业的自然属性和技术特性决定的垄断，其产品或服务天然应由一家企业垄断性提供，独家垄断效率最高。如果改由多家企业供给，效率必然降低，并且进入的企业越多，效率越低。属于这类自然垄断的，有铁路、电信、邮政、电力、城市供水、供气、排水等等。行政性垄断，指的是并非由于自然属性和技术特性的要求而进行的垄断经营，它是出于某种人为的考虑，通过政府行政性地规定让某些企业在某个行业从事垄断性经营，其他企业不得进入。这类垄断，如银行、保险、城市出租汽车等等。

对于行政性垄断，目前一般看法是除非一些例外情况，均应打破，从而建立竞争性市场，同时由政府严加监管。对此我们没有太多异议，姑且不论。就自然垄断而言，由于其作用特殊，又有其理论依据，因而对是否保持垄断，争议颇多，很值得一议。

实际上，所谓自然垄断行业必须保持垄断性的经济学理论依据并非那么牢不可破，有些甚至是似是而非的，因为理论本身也在不断变化。早期的经济学理论的确认为自然垄断行业应该保持垄断性。它从“边际成本不断降低”和“无限规模经济”的角度定义自然垄断，认为如果打破垄断，就会带来效率损失。但是，20世纪后期关于自然垄断的经济学理论大大发展。根据这些新理论，自然垄断的范围有所扩展，凡是具有“次可加性”(独家生产全部产品或服务的成本低于多家企业分别生产这些产品或服务的成本之和)的行业就被认为是自然垄断，但具有成本次可加性特征的行业大多都是可竞争的，不需要独家垄断。这几年，经济学家又尝试从“网络特性”角度定义自然垄断，认为网络特性和网络效应是自然垄断的基本特征。

经济学家这些抽象概念公众当然可以不懂，但这些讨论不仅具有理论意义，而且具有政策意义。从政策层面来说，上述理论进展所表明的是，许多以前被认为需要垄断经营的行业，实际上并非自然垄断，更不需要独家经营。譬如，按照上述新理论，铁路和电力是具有自然垄断属性的行业。但是，并非铁路和电力的所有生产环节都是自然垄断。实际上，具有垄断性的只有该行业中的一小部分，大部分都属于竞争性环节(铁路行业中具有垄断性的是铁路网，其余如列车、客货运输、机车维修等都是竞争性的；而电力行业除电网外的电力生产等环节都完全可以竞争的)。

改革垄断的经验与教训

正是依据上述理论，西方发达国家从20世纪80年代开始对自然垄断行业进行改革，包括采取产权私有化和引入竞争。其中，英国铁路、电信、水业、电力方面的改革被认为是具有代表性的成功范例。也正是基于上述理论，特别是借鉴发达国家改革的经验，我国从1990年代后期也开始对垄断行业进行改革。如众所周知的中国电信南北分拆(分拆为中国电信与中国网通)、中国移动中国联通的双寡头竞争、国电公司分拆为国家电力公司与国家电网公司等等。不过，总体而言，我国垄断行业的改革步伐是有限的，基本上没有超出变独家垄断为寡头垄断、变全国性大垄断为区域性小垄断的范围，从而使真正的竞争市场结构并未形成，对垄断企业的产权改革也进展缓慢。这种有限的改革，与世界潮流、与消费者的期望、与改革开放的形势都很不相称。于是也才有了本文开头说的中国移动的扭捏降价、垄断行业的畸高收入等等怪现象。

问题是，为什么我国垄断行业改革如此困难重重，打破垄断这般步履维艰？在我看来，并不是改革缺乏理论基础和现实需要，也不是难于找到可资借鉴的经验和模式，更不是专家们设计不出可行的改革方案。前述之理论进展、发达国家打破垄断的经验、我国自己改革垄断行业的成功尝试、特别是人民群众打破垄断的呼声，都为进一步破除垄断创造了条件。改革进展缓慢、步履艰难，说到底在于利益，在于利益集团的博弈，在于要求打破垄断的力量还弱于维护垄断的力量。垄断行业的既得利益集团和利益相关者，当然会反对打破垄断。各级政府出于平衡各方利益，同时也出于自身利益的考虑，有意无意间支持垄断，也进一步延缓了改革。

但是，如果说十年前打破垄断尚能延缓，可择机而行的话，今天则已经到了不可拖延、必须加快进行的时刻。同时，当前的形势和环境，无论从经济上还是从政治上，也为打破垄断、深化改革创造了时机。

因为首先垄断行业是经济领域中旧体制的最后堡垒。我国改革开放几十年来，大多数部门和行业都进行了较为深刻的改革。仅就经济领域而言，实际上市场经济的框架已经形成，该改的差不多都改了，只剩下垄断行业，依然保留着很多计划经济时代的思维方式、运行方式和特征。它们占据着关键领域和最优质的经济资源，享受着最多的特权，却经营效率最低，浪费最大。同时凭借手中的特权，以广大消费者和国家利益为人质与政府博弈，同消费者周旋。如果改革要继续深化，必须直面这些行业和利益，而这些领域的改革也将创造极大的制度变迁收益。

另一方面国内国外、理论现实的经验都已经验证了垄断行业改革的效果，并提供了成熟的改革模式和方法。加之现在全球仍处于打破垄断的潮流之中，我们当然应顺应潮流，因势利导。由于电信行业的有限改革，消费者已经获得了不少实惠。由于适度开放、引入竞争，银行、保险、航空等行业已经面貌改观，效率提升。进一步深化产权改革，开放竞争，建立竞争加监管的结构，将会带来更大的效果。此外，目前外资大举进入、民营经济不断壮大，也为垄断行业的产权改革和竞争化创造了很好的条件。

说当前是打破垄断深化改革的合适时机，更是当前改革开放的形势之需。毋庸讳言，近年来由于利益格局调整和某些改革政策的失误，对于市场化改革方向和方式出现了一些质疑和争议。正因为如此，中央才一再强调改革方向不能动摇。应当看到，对改革的质疑，很大程度上是由于利益关系失衡，而在造成利益失衡的因素中，垄断行业的影响不容忽视。就是说，垄断行业对资源和权利从而利益的垄断，是引起改革争议的重要原因之一。

(作者系北京大学国际经济研究所所长)

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